行政司法监督松散 政党公费私用泛滥

　　 实习记者 张静雯 北京报道

　　 2012年秋天，意大利司法部门调查员发现，自由人民党拉齐奥地区前领导人弗朗科·菲奥里托（Franco Fiorito）买了十套公寓，其中一套，坐落在罗马历史悠久的Via Marguta街区。而这些房子，都是由公共资金买单的。

　　 经过调查，菲奥里托涉嫌贪污和滥用公费的金额至少有130万欧元。他将这笔钱分拆到12个账户之下，进行消费和投资。

　　 根据调查员披露的一份文件，涉案资金的账目中，至少有100万欧元的花销被记在了“不详”的条目之下。要不是调查员的查证，谁也不会知道，这些钱的去处中，包括一次撒丁岛度假旅行，一辆宝马车和数笔在“古奇”品牌店中的奢侈消费。

　　 经济危机以来，意大利经济持续低迷，失业率不断上升，政府大幅缩减公共开支。以菲奥里托所在的拉齐奥省为例，该省前省长雷娜塔·波尔韦里尼（Renata Polverini）称，截至2012年10月，她已成功削减了2600万欧元的公共开支。

　　 菲奥里托在这样的背景下大笔侵吞公共资金，让意大利民怨沸腾。

　　 在意大利，政府按照“每个注册选民1欧元的标准”，以公共资金资助政党，称之为“选举补偿金”。在5年的选举周期中，国家会拨给政党计约5亿欧元的公共资金。只要是在议会选举中赢得1%以上选票的政党，就可以依照其所获选票的比例分享这笔资金——说白了，就是国家报销政党的选举等政治活动费用。地区和市级政府也会拨给政党资金，每个政党事实上共接受多少公共资助，很难说清。

　　 贪污、滥用公共资金已经成为意大利政党腐败的核心问题之一。仅2012年一年，不仅菲奥里托和自由人民党，就连标榜对腐败“零容忍”的右翼地区性政党“北方联盟”，以及中间政党“民主即自由”等，都陷入了大额挪用公共资金的丑闻。

　　 万能的“政治活动经费”

　　 菲奥里托最终被意大利警方逮捕，与其同党派的波尔韦里尼也因为所辖地区丑闻频出，而辞去了拉齐奥省长的职务。

　　 但很难以此下结论说，菲奥里托将面临严惩。长期研究意大利政治的美国大学罗马分校（American University of Rome）教授詹姆斯·华尔斯顿（James Walston）遗憾地告诉本报记者：“他的多数作为其实是合法的。”

　　 那是因为，在意大利，政党经费往往公私难分，对公共资金的分配与使用，存在许多灰色地带。

　　 比如说，菲奥里托可以用“政治活动经费”的名目，“漂白”很多公款消费：在调查中，他坚持称，他和其他议员的昂贵晚餐消费，都是为了政治活动，或是拉拢更多的潜在支持者；去年罗马和拉齐奥地区遭遇了罕见的雪灾，于是，他拿公款高价购买SUV也成了“政治需要”——他辩称，要是没这辆车，他“根本没办法到他的选区去”。

　　 在意大利，议会成员确实有权要求从公共资金中获得“政治活动经费”，但至于他们花多少、怎么花，却很难控制。菲奥里托抖出，作为地区党首的他，每年都“被迫”为该地区该党派议员批准大约10万欧元的经费，实际上这笔钱有很大一部分都被用作了私人消费，包括购买昂贵的领带、享用牡蛎晚餐，以及支付一些“用途不明的咨询服务合同”。有一个女议员嗜鞋如命，常在鞋子上一掷千金。“她总催着我批款。”菲奥里托说。

　　 一旦有了“政治活动经费”作名目，警方和司法机关在上述指控上确实奈何不得他。因为政党自己如何分配自己的“政治活动经费”，没有明确

　　 限制，也没有刚性的监管。调查方至多将菲奥里托的这部分行为归为“滥用经费”。

　　 意大利法律只对政党的选举花费作出限制，但这一限制并不约束政党的日常开支。而且，“政党也不同于私人企业，不受财政和审计规则的约束。”独立非盈利组织“全球清廉”（Global Integrity）在其2011年度评估报告中如此评价意大利。

　　 监管松散法律模糊

　　 “菲奥里托原以为，就算他将公共资金当作私用的行为被发现了，也没人在意。” 意大利国际社会科学自由大学（LUISS）政府学院学者克里斯蒂安·布拉斯伯格（Christian Blasberg）觉得菲奥里托的想法“也有道理”，因为要不是2012年国内经济状况极其糟糕，意大利公众或许也不会对他的所作所为那么敏感。

　　 以公共资金资助政党的制度起源于上世纪70年代，最初的形式是“公共资金援助”，旨在遏制游说集团对政党的不利影响，维护政党的清廉与独立性。讽刺的是，这些钱却成了腐败分子的“宝藏”，很大部分被他们中饱私囊。1993年，意大利民众难以忍受这种现象，以一次全民公决结束了这一制度。但不曾想，时隔不到一年，一项规定补助政党选举费用的法案通过，于是便有了延续到今日的“选举补偿金”制度。

　　 变身“选举补偿金”的公共资金仍难逃腐败党代表们的“魔爪”。更糟糕的是，即使公款私用被发现，也常常不了了之。

　　 “在意大利，滥用公共资金被认为不过是‘绅士的小过错’，”布拉斯伯格说，“在我看来，要是早两年东窗事发，或许这就根本不算个事儿了。”

　　 拨给政党的公共资金，也不是丝毫不受监管和约束，只是权力分散、法律模糊，监督缺乏刚性保障。

　　 具体而言，接受了公共资金的政党的财务代表，都需要向众议院议长做财务年报，并由审计法院审核。这份年报不仅被要求发表在政府公报上，还需要发表在至少两份公开发行的报纸上——其中至少一份必须是全国性的。

　　 但对这些经费的控制和监管，是由三个分散的机构负责的，除了议会之外，还有审计法院，以及控制选举经费委员会。根据欧洲议会反腐败国家群体（GRECO）的评价，这三个机构“权力有限，且无论彼此之间还是各个机构与司法部门之间，都没有协调”。

　　 这三个机构中，议会和审计法院负责审核各政党的财务年报，但其可触及权力也仅仅是各个政党自己呈递的内容。至于所报内容是否属实，资金来源和分配是否合法合规，上述两个机构并无权力去调查核实。

　　 司法机构在调查经济犯罪时，有权调查政党财政情况，但并没有专门、独立的机构监督政党的日常财政。“要想追踪进入政党的公共资金的去向，是非常困难的。”布拉斯伯格说。

　　 另一方面，公共资金在各政党之间全按照政党所获选票比例分配，和政党本身实际花销多少毫无关系：比如2006年，意大利共产党一整年的花销为194000欧元，但获得的公共资金达到580万欧元——也就是说，公共资金为其“报销”了实际花费的30倍。这也让贪污与滥用的风险隐隐潜伏。

　　 松散的约束框架、不合理的制度，让菲奥里托之流“放心”向公共资金伸手。菲奥里托的律师更申辩称：“不管你愿不愿意承认，一旦公共资金到了政党的口袋里，它实际上就变成私人财产了——这都已经成为法律论据了。”

　　 蒙蒂的烦恼

　　 蒙蒂政府从上台之初，就宣称要加强反腐力度——尤其是当德国总理默克尔告诉他，更大力度的反腐措施，会吸引更多德国资本进入意大利。

　　 去年2月，意大利下议院通过了一项动议，要求每年国家补贴给政党的资金不得超过9100万欧元。

　　 但华尔斯顿教授对现有的政党财政改革并没有太多期待，他认为这样的举措更像是“糊弄”而非严肃的改革，“没有任何一个政党会愿意放弃公共财政的支持，或者是对公共资源的控制。”

　　 早在2009年，“欧洲议会反腐国家”群体就警告意大利，必须控制政党对公共资源资金的盗用与挥霍，建立起一套整合有效的监管机制。而根据该机构提供给本报记者的最新评估结果，2012年，意大利公共机构在此方面的控制和监管仍旧是“破碎、形式主义的”。